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改革开放40年职业教育校企合作的制度变迁
职业教育具有跨界性，这就决定了校企合作是其重要的办学模式。改革开放40年，校企合作的形式与内容日趋丰富，提高了职业教育的办学质量，增强了职业教育的吸引力。然而，校企合作的水平始终不高，已经成为阻碍职业教育发展的重要原因。究其根源，校企合作的制度还不健全。回望历史，校企合作的制度建设始终伴随着职业教育发展。那么，我国职业教育校企合作制度如何走到今天，它将走向哪里，我们将对此展开讨论。
一、理论基础与分析框架
制度变迁是指新制度代替旧制度的过程。总的来看，人们主要讨论了制度变迁的主体、形式和动力等。首先，制度变迁的主体。道格拉斯·C·诺斯认为，制度变迁的主体是社会行动团体，主要有政治家和企业家[1]。曼瑟·奥尔森提出，制度变迁的主体是具有明确目标的利益集团。应该说，利益集团是社会行动团体的具体化。其次，制度变迁的形式。林毅夫提出，根据制度变迁主体的不同，可将其分为强制性和诱致性。强制性制度变迁是指政府命令、法律等力量的介入而导致制度变化;诱致性制度变迁是指个人或组织倡导、组织和颁布等行为而导致的制度变化。再次，制度变迁的动力。道格拉斯·C·诺斯认为，稀缺性、竞争、认知、选择等是推动制度变迁的重要力量。曼瑟·奥尔森提出，利益集团的博弈决定了制度能否变迁。在本文中，笔者将运用制度变迁的主体、形式、动力等概念工具，分析我国职业教育校企合作制度的演变过程。
二、职业教育校企合作的制度变迁过程
改革开放40年，职业教育校企合作制度经历了怎样的发展过程，根据制度的正式化程度，可将其分为重建期、法制化时期、专门化时期三个阶段。
（一）重建期（1979—1995年）
1979年，教育部发出《征求对〈全日制中等专业学校工作条例〉意见的通知》，标志着职业教育校企合作制度进入重建期。《通知》提出，中等专业学校“应该根据专业的需要和可能条件，举办工厂、农场或医院，也可以同校外的厂矿企业、农场、农村人民公社、医院等建立固定的联系”。可见，政府开始着手恢复半工半读为主要形式的职业教育校企合作制度。其后，我国相继发布《关于转发全国劳动就业会议文件的通知》(1980年)、《关于改革城市中等教育结构发展职业技术教育的意见》(1983年)和《技工学校工作条例》(1986年)等文件，继续完善半工半读的职业教育校企合作制度。
经过十多年的努力，我国基本完成了职业教育校企合作制度的重建任务。从政策的角度看，职业教育校企合作制度的主要特点有：第一，以恢复职业院校和企业的联系为政策目标。这一时期职业教育校企合作制度的目的是通过多种形式恢复职业院校和企业的联系。职业院校和企业的联系方式主要有两种，一是职业院校利用自身条件举办企业;二是职业院校和企业建立固定的联系。第二，以政府命令为政策工具。为了恢复职业院校和企业的联系，政府主要采用的是强制性工具。例如，1991年，国务院发布《关于大力发展职业技术教育的决定》中提出“企事业单位必须认真解决职业技术学校实验、实习设备和校内外实习基地，企业应积极接纳职业技术学校师生到厂实习。”可见，通过政府命令的方式，明确指出了企业在职业技术学校实习活动中应该承担的责任。第三，以实训基地建设为政策重点。重建期间，职业教育校企合作制度建设的重点是实训基地建设[2]。应该来说，政策实施之后取得了较好的效果。许多职业院校纷纷利用闲置的校舍举办企业，校办企业如雨后春笋般冒了出来。职业院校与企业建立了稳定的联系，在一定程度上提高了实习质量。
制度重建时期，职业教育校企合作的制度变迁呈现出以下特点：第一，制度变迁的主体是中央政府。这一时期，地方政府始终承担着职业教育校企合作的重要责任。例如，1980年，中共中央《关于转发全国劳动就业会议文件的通知》中提出“提倡省、市、自治区经济管理部门和企业向学校投资、出专业教员、提供实习场地。”尽管如此，中央政府始终是该阶段职业教育校企合作制度变迁的主体，其发文机构有中共中央、原国家教育委员会、原国家计划委员会等。第二，制度变迁的形式为强制性。这一时期，中央政府主要通过颁布指导性意见而使职业教育校企合作的制度发生变化。例如，1986年，原国家教育委员会、原国家计划委员会、国家经济委员会联合下发《关于经济部门和教育部门加强合作促进就业前职业技术教育发展的意见》中提出“积极探索发展职业技术教育的新路子。可以进行厂校合作培训制度的试点。”第三，制度变迁的动力主要是经济体制的变革。改革开放以后，我国开始从计划经济体制向市场经济体制转型，资源配置的方式发生重大改变。随着经济体制转型，我国的职业教育办学体制也开始发生变化。1985年，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，提出“发展职业技术教育，要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学。”在这样的条件下，社会力量纷纷参与职业教育办学，为校企合作营造了良好的外部条件。
（二）法制化时期（1996—2017年）
1996年，第八届人民代表大会审议通过《中华人民共和国职业教育法》，标志着职业教育校企合作进入法制化阶段。《职业教育法》第二十三条规定：“职业学校、职业培训机构实施职业教育应当实行产教结合，为本地区经济建设服务，与企业密切联系，培养实用人才和熟练劳动者。”产教结合是校企合作的重要目的，校企合作是产教结合的重要实现形式。从这个意义上说，产教结合是校企合作的第一次升级。我国将产教结合写入《职业教育法》，意味着校企合作开始具有明确的法律基础。之后，我国相继发布《关于进一步发挥行业、企业在职业教育和培训中的作用的意见》(2002年)、《中华人民共和国就业促进法》(2007年)、《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年) 》(2010年)、《关于深化产教融合的若干意见》(2017年)等文件，推动了职业教育校企合作的法制化进程。
经过二十多年的发展，我国职业教育校企合作的法制化建设取得了巨大成就。从政策的角度看，它的特点表现在：第一，以深化职业院校和企业的联系为政策目标。例如，2017年，国务院发布的《关于深化产教融合的若干意见》中提出“充分调动企业参与产教融合的积极性和主动性，强化政策引导，鼓励先行先试，促进供需对接和流程再造，构建校企合作长效机制。”第二，以规劝、补贴、税收与付费等为主要政策工具。根据政策工具的强制性，可将政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合性工具。其中，混合性工具兼具自愿性工具和强制性工具的特点，主要有规劝、补贴、税收等。为了深化职业院校和企业的联系，法制化时期我国不仅运用了强制性工具，还大量采用了混合性工具。例如，2003年，教育部《关于进一步加强中等职业学校实习管理工作的通知》提出“学校在组织学生在企业锻炼实习时应就实习事宜与实习单位鉴定协议，共同加强实习基地的建设与管理，保障学生的各项合法权益。”第三，政策内容日益丰富。我国通过颁布政策，鼓励职业教育在校企合作的形式、保障机制、行业企业的职责等方面进行了探索。例如，教育部、原国家经济贸易委员会、原劳动和社会保障部发布的《关于进一步发挥行业、企业在职业教育和培训中作用的意见》中提出“要从企业的实际需要出发，建立企业职业教育和培训制度，制定职业教育和职工培训规划，加强培训基地建设，开展岗位培训和继续教育，形成职工在岗和轮岗培训的制度，进一步强化企业的自主培训功能。”
法制化建设时期，职业教育校企合作的制度变迁呈现出以下特点：第一，制度变迁的主体以地方政府为主。职业教育校企合作制度制定的主体开始由中央转向地方[3]。例如，2009年，宁波市政府颁布《宁波市职业教育校企合作促进条例》。它可能是我国地方政府首次颁布的职业教育校企合作法规，对职业教育校企合作的价值、内容、企业责任等方面进行了规定。随后，河南、山东等省也相继出台文件，强化职业教育校企合作。总的来看，一方面，中央政府继续出台规范性和指导性文件，推动国家层面职业教育校企合作的法制化进程;另一方面，地方性政府综合运用立法、政策指导、拨款、信息共享等手段，加快本地区职业教育校企合作的制度建设。第二，制度变迁的形式开始向诱致性转变。这一时期，随着中央政府指导性文件和专项政策的不断出台，职业院校和企业行业开始积极参与校企对接活动。例如，2006年，部分职业院校开展半工半读试点，提高了企业参与职业院校办学的程度。与此同时，职业院校相继出台切合本校实际的校企合作办法。第三，制度变迁的动力主要是适应建立现代职业教育体系的需要。建立现代职业教育体系，不仅需要加强职业教育与普通教育的联系，还需要深化职业院校与企业的合作。只有深化职业院校与企业的合作，才能真正筑牢现代职业教育体系的筋骨。为了调动企业参与职业教育校企合作的积极性，我国综合运用了税收、金融、土地、财政等多种激励手段。
（三）专门化时期（2018年至今）
2018年，教育部、国家发展改革委、工业和信息化部等六部门联合印发《职业学校校企合作促进办法》(以下简称《办法》)，标志着职业教育校企合作进入专门化阶段。《办法》对校企合作的合作形式、促进措施、监督检查等做了专门规定。2019年，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，提出建立产教融合型企业认证制度，更加强化企业在校企合作中的重要作用。产教融合是校企合作的最高目的。从这个意义上说，产教融合是校企合作的第二次升级。
我国职业教育校企合作制度在专门化时期取得了重要进展。从政策角度看，它的特点表现在：
第一，以校企一体化为政策目标。
从政策文本的表述来看，我国职业教育校企合作经历了“半工半读”“产教结合”“产教融合”的转变。“半工半读”是指学生的学习时间在职业院校和企业之间平均分配;“产教结合”则强调企业和职业院校在人才培养、技术创新、就业创业、社会服务、文化传承等方面加强合作;“产教融合”是指教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接。可见，专业化时期的职业教育校企合作强调产教融合，追求的是校企一体化。
第二，政策工具多元化。
从政策工具的使用来看，我国职业教育校企合作经历了强制性工具、混合性工具到多元化工具的演变。今天，强制性工具、自愿性政策工具、混合性工具等在职业教育校企合作中都得到了不同程度的使用[4]。例如，《办法》第十三条指出，“鼓励东部地区的职业学校、企业与中西部地区的职业学校、企业开展跨区校企合作，带动贫困地区、民族地区和革命老区职业教育的发展。”
第三，政策内容更加具体。
我国通过印发《国家职业教育改革实施方案》，在现代学徒制、专业设置、专业教学资源库、产教融合型企业、高水平专业化产教融合实训基地等方面进行了全面部署，助推职业教育校企合作迈入新阶段。《办法》第十一条规定，“面向先进制造业等技术技能人才紧缺领域，统筹多种资源，建设若干具有辐射引领作用的高水平专业化产教融合实训基地，推动开放共享，辐射区域内学校和企业。”
专门化阶段，职业教育校企合作的制度变迁呈现出以下特点：第一，制度变迁的主体为多元主体。随着职业教育校企合作的深入，政府、企业、行业、职业院校和个人分别承担着职责，享有一定的权利。协调利益相关者的利益诉求与冲突，逐渐成为职业教育校企合作制度建设需要处理的关键问题。第二，制度变迁的形式以强制性为主。《办法》对职业教育校企合作的重要事项进行了明确的规定，破解了许多难题。例如，《办法》第十四条规定，“地方人民政府有关部门在制定产业发展规划、产业激励政策、脱贫攻坚规划时，应当将促进企业参与校企合作、培养技术技能人才作为重要内容，加强指导、支持和服务。”显然，这将强化职业教育校企合作与地方政府重点工作的联系，为其顺利发展营造良好的制度环境。
第三，制度变迁的主要动力是完善现代职业教育制度。
我国建立具有中国特色的现代职业教育体系，重点是强化制度建设。如果没有系统、完善的制度建设，现代职业教育体系就难以真正建立。其中，校企合作制度是现代职业教育制度的重要组成部分。《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》中明确提出“完善校企合作的现代职业院校治理结构”“创新校企协同的技术技能积累机制”。换言之，我国职业教育校企合作制度的专门化，将为健全现代职业教育制度打下基础。
三、职业教育校企合作的制度变迁特征
职业教育校企合作制度已经走过了40年。那么，它的演变规律是什么?笔者认为，职业教育校企合作的制度变迁具有如下特点。
（一）制度变迁的主体
职业教育校企合作制度的变迁，是政府、企业、行业、职业院校和个人等主体共同努力的结果。总的来看，我国职业教育校企合作的制度变迁呈现出从中央政府为主向地方政府为主、从单一政府主体向多元主体转移的特征。在制度重建期，中央政府始终是该阶段职业教育校企合作制度变迁的主体，其发文机构有中共中央、原国家教育委员会、原国家计划委员会等。法制化时期，制度变迁的主体以地方政府为主。地方性政府综合运用立法、政策指导、拨款、信息共享等手段，加快本地区职业教育校企合作的制度建设。专门化时期，政府、企业、行业、职业院校和个人分别承担着校企合作的责任，享有相应的权利。协调利益相关者的利益诉求与冲突逐渐成为制度建设需要处理的关键问题。
（二）制度变迁的形式
职业教育校企合作制度的变迁，既有强制性制度变迁，还有诱致性制度变迁。总的来看，我国职业教育校企合作制度呈现出以强制性制度变迁为主、诱致性制度变迁为辅的特征。在制度重建期，中央政府主要通过颁布指导性意见而引发职业教育校企合作的制度变化。在法制化时期，职业院校和企业行业不仅积极参与政府举办的校企对接活动，还共同颁布推动校企合作的措施。在专门化时期，随着校企合作的内容与形式的变化，需要中央政府积极发挥统筹、协调、指导的职能。在这样的条件下，中央政府适时颁布《职业学校校企合作促进办法》，校企合作开始进入全新的阶段。然而，随着《办法》的实施，逐渐暴露出一系列的问题。例如，《办法》没有配套实施细则，导致其难以真正落地。这就要求职业教育校企合作的参与主体积极行动以推动制度变革。
（三）制度变迁的动力
职业教育校企合作制度的变迁，是内外部因素共同作用的结果。总的来看，我国职业教育校企合作制度的变迁，外因是条件，内因是根据。从外部因素来看，经济体制的变革是主要方面。改革开放以后，我国开始从计划经济体制向市场经济体制转型。随着经济体制转型，我国的职业教育办学体制也开始发生变化。社会力量纷纷参与职业教育办学，为校企合作营造了良好的外部条件，推动校企合作的制度变革。从内部因素来看，建立现代职业教育体系是重要方面。现代职业教育体系的基本特点是规模合理、结构科学、制度完善、保障有力。应该来说，完善校企合作制度是建立现代职业教育体系的关键一环。
究其原因，职业教育具有跨界性。如果没有企业的积极参与，职业教育的质量就难以保证，现代职业教育体系也难以真正建立。
四、职业教育校企合作的制度变迁方向
当前，我国职业教育校企合作制度存在着法律体系不够健全、缺乏合作双赢机制、监督评估机制不完善等问题[5]。那么，职业教育校企合作制度究竟向何处去?为了推动职业教育校企合作走向深入，其制度变迁的基本方向应该是：发挥政府主导作用，增强企业主体动力，努力打造命运共同体。
（一）发挥政府主导作用
政府发挥主导作用，是完善职业教育校企合作制度的基础。具体来说，可以从三个方面着手。
首先，广泛宣传动员。
在我国，职业教育校企合作存在着“校热企冷”的窘境。究其根源，主要是企业获得的收益比较低。较近的一项调查显示，企业参与校企合作的成本和收益构成呈现较大的差异性，但总体呈“低成本、低收益”状态[6]。因此，政府应该通过电视、报纸、杂志、微博等各种媒体，宣传企业参与职业教育校企合作可能获得的高收益。例如，在劳动力市场竞争日趋激烈的条件下，企业可以通过与职业院校合作育人减少对外部劳动市场的依赖。
其次，加强组织领导。
《办法》第十九条规定，“国家发展改革委、教育部会同人力资源社会保障部、工业和信息化部、财政部等部门建立工作协调机制。”部际工作协调机制的建立，能够更好地发挥政府对职业教育校企合作的指导功能。在这样的条件下，各级地方部门也应尽快建立相应的工作协调机制。
再次，重视监督落实。
随着《办法》的颁布，我国职业教育校企合作有了专门的法律依据。然而法律能否发挥作用，关键在于是否落到实处。因此，国务院教育督导委员会应该对省级政府落实《办法》的情况进行定期或不定期的督查。各级地方政府也应建立相应的督查机制，最大程度地发挥法律对职业教育校企合作的促进作用。
（二）发挥行业指导作用
发挥行业指导作用，是完善职业教育校企合作制度的基础。
第一，明确行业在校企合作的角色定位。
在校企合作中，行业应该承担好主持人、管理者、督查者等多重角色[7]。作为主持人，行业需要协调好职业院校和企业的利益冲突。作为管理者，行业需要重点衔接好学历证书与职业资格证书。作为督查者，行业需要确对接好职业院校的专业建设与企业的岗位需求。
第二，健全行业参与校企合作的体制机制。
国际经验表明，各国一般通过立法形式确定行业在校企合作中的地位、作用、参与形式、权责等[8]。我国应该修订《职业学校校企合作促进办法》，尽快出台《职业学校校企合作促进办法实施细则》，为行业更好发挥指导作用创造良好的制度环境。
第三，加强行业自身能力建设。
行业是职业教育校企合作的指导者，扮演着多重角色，使命十分重大。行业履行自身在职业教育校企合作中的责任，需要不断加强队伍和制度建设，在国家职业标准和国家职业资格证书体系建设方面发挥更大作用。
（三）增强企业主体动力
增强企业主体动力，是完善职业教育校企合作制度的关键。
一方面，增加企业参与校企合作的收益。一项研究显示，企业参与职业教育校企合作而获得的收益，包括合作学生顶岗实习的短期收益、合作学校资源的使用收益、政府优惠政策的补给收益[7]。其中，企业获得的最大收益来自合作学生顶岗实习的短期收益。从资源使用的角度看，企业能够从合作学校获得更大的收益，但增长空间有限。因此，政府应落实《办法》的相关规定，大幅度地增加企业的其他收益。例如，《办法》第二十二条规定，“县级以上地方人民政府对校企合作成效显著的企业，可以按规定给予相应的优惠政策。”据此，政府不仅应该给予相关企业缴纳所得税方面的优惠，还应该在财政、金融、土地等方面给予综合激励。
另一方面，降低企业参与校企合作的成本。企业参与职业教育校企合作而付出的成本，主要有企业寻找职业院校的信息搜寻和决策成本、企业支付给合作学生的直接或间接成本、企业支付给培训人员的直接或间接成本等[8]。
经验表明，企业缺乏参与职业教育校企合作的兴趣，其根源是企业付出的成本大于或等于收益。因此，政府、职业院校、企业等多元主体应该本着合作共享的精神，努力降低企业参与职业教育校企合作而产生的各种成本。
（四）努力打造命运共同体
努力打造命运共同体，是完善职业教育校企合作制度的保障。所谓命运共同体，是指职业院校在追求自身利益过程中兼顾企业的合理关切，通过校企合作促进双方的共同发展。对此，我们可以从两个方面进行理解。
首先，在校企合作过程中，双方有不同的利益诉求。
职业院校参与校企合作，主要诉求是提高人才培养质量;企业参与校企合作，主要诉求则是获得经济收益。究其根源，职业院校是教育组织，而企业属于经济组织。因此，在校企合作过程中，双方必然存在着分歧。
其次，通过校企合作，双方有着共同的追求。
从组织的属性来看，双方有着不同的诉求。尽管如此，双方有着共同的目标，即实现教育链和产业链的融合。通过“两链融合”，帮助职业院校和企业实现自己的主要诉求。职业院校和企业打造命运共同体，既要共建，更要共享。一方面，双方可以通过制定专业教学标准、建设实习实训基地、培训“双师型”教师、探索发展混合所有制职业院校等方式，增强职业教育的吸引力。另一方面，双方可以依据《职业学校校企合作促进办法》《职业教育法》等法规的规定，签订合作办学协议，共享发展成果。
作者简介：万卫(1979—)，男，博士，湖北工业大学职业技术师范学院副教授，研究方向为职业教育管理。
基金项目：2017年度湖北工业大学教学研究项目“卓越(职教)教师教学技能训练：现状、问题与体系建构研究”(项目编号：2017033)
本文刊发于《职业教育研究》2019年9期