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思考者| 混合所有制改革助推职教升级 职业教育混合所有制办学的问题和对策

习近平总书记在党的十九大报告中指出，“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”。2019年2月13日，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》指出，“支持和规范社会力量兴办职业教育培训，鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构”。3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中提出，“改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考，今年大规模扩招100万人”。一系列信号传递出职业教育即将迎来改革与发展的难得机遇。混合所有制办学作为职业教育体制机制改革的重要形式，已被提上重要议事日程。

一、混合所有制职业教育是全面深化改革的重要内容

“混合所有制”作为一个具有特定内涵的术语应用于职业教育领域，是在2014年出台的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中首次提出。但是，从本世纪初一些地方就开始了职业教育混合所有制改革的探索和尝试。从实践形态看，按办学层次进入方式划分，目前混合所有制办学呈现有两种模式：一种是学校层面的整体混和，公有资本和民营资本以股份制形式举办职业院校。比如，广西理工职业技术学院是2006年批准成立的，由广西理工职业学校和广西左江水泥厂两家公办机构占股50%，广西信尔房地产投资有限公司、南宁驰晨信息科技有限责任公司等四家民营资本占股50%联合建立的高等职业院校。山东海事职业学院是2011年由潍坊市政府投入536万元财政资金撬动三家民营企业3.6亿元社会资本联合举办的高等职业院校。再一种是公办职业院校二级单位的部分混和，即引入民营资本建立混合所有制的二级学院。比如，陕西职业技术学院鼎利学院，就是以计算机科学系为基础，与珠海鼎利集团合作成立的混合所有制二级学院。

混合所有制办学为什么率先在职业教育领域突破？或者说，混合所有制办学对职业教育改革发展有何重要意义？我们认为，混合所有制办学适应职业教育特点，符合职业教育发展方向，能够推动职业教育体制机制创新，其重要意义体现在以下几个方面：

一是推进职业教育产教深度融合、校企深层合作。

产教融合、校企合作，是职业教育的发展方向，是办好职业教育的关键所在。近年来，虽然国家大力提倡和推动，但无论从融合的深度还是广度上，都有很大的差距。职业院校服务产业发展的能力不够，企业参与合作办学的动力不足，校企合作多数停留在与教育中介机构的联合招生，学校和企业缺乏战略层面的合作。社会资本和职业院校实行股份制、混合所有制办学，进行产权层面的明晰和重构，有利于推进人才培养目标、专业设置、课程内容、教学过程与产业升级、行业标准、企业需求的紧密对接，实现校企深层合作、产教深度融合，从而提高人才培养质量，提升对产业发展的服务能力。

二是推进职业教育多元主体办学，凝聚职业教育发展合力。

改革开放以来，我国已经建立起规模庞大的职业教育体系，然而发展不平衡、不充分的问题仍十分突出，还不能适应区域经济发展和产业转型的需要，不能满足人民群众对职业教育高质量发展的需求。职业教育区域发展不平衡，一些经济相对落后地区职业教育发展相对滞后，社会力量参与举办职业教育，能够有效弥补财政资金投入不足的问题。同时，校政合作、校企合作的各方以利益为先导和纽带，积极推进学校共建、资源共享，也有利于扩大资本所有方、利益攸关方、行政管理方“利益最大公约数”，合力推动职业教育蓬勃发展。

三是推进职业院校治理结构升级，加快现代学校管理制度的构建。

现代治理体系的支撑源自权力主体的多元化、权力性质的协商性、权力来源的契约性和权力运行的平行性。混合所有制的办学模式，以明晰产权为基础，深度契合现代治理体系的客观要求和规律，能够有效弥补外部市场机制缺位的不足，形成更加科学、规范、自主、高效的管理运营机制，有利于构建“产权明晰、多方参与、科学决策、民主管理和运行高效”的现代学校制度。

二、混合所有制办学的发展困境

混合所有制办学虽然已经纳入国家层面职业教育发展的顶层设计，但发展情况并不理想。从混合所有制办学实践看，基本上都处于探索试验阶段，还没有形成可复制、可推广的成功的案例和成熟完善的发展模式。究其原因，既有理论上的滞后，也有政策法规上的不配套，以及由此带来的思想上的顾虑和体制机制上的障碍。

一是理论上说不清。

混合所有制办学属性如何，目前尚无明确界定。已有的试点把它作为民办教育来对待，但“民办”显然概括不了它的本质特征，非公即民思维不能适应新的教育形态。混合所有制办学是什么法人——企业法人？机关事业法人？社会团体法人？是营利性法人还是非营利性法人？概念上的模糊亟待理论上的突破和明晰。

二是法律上无规定。

我国《教育法》《高等教育法》《职业教育法》以及《民办教育促进法》等有关教育方面的法律，对“发展股份制、混合所有制职业院校”，都没有任何界定和表述，有的法律条文甚至对混合所有制办学形成限制和束缚。

三是政策上不衔接。

学校和企业的产权如何界定？公办学校的领导能否在混合所有制学校担任职务？能否继续享有生均拨款、人员编制等公办院校的相关待遇？一系列政策问题困扰混合所有制办学的实践探索。

四是思想上有顾虑。

政府的顾虑是，国有资产会不会流失，教育的公益性能否保障;学校的顾虑是，有没有政治风险，办学的自主权能否保证；企业的顾虑是，投资能不能得到回报，有没有话语权。思想的顾虑会拖行动的后腿。

三、推进混合所有制办学健康发展

“职业教育是与经济社会发展紧密的教育类型，与产业深度融合、与企业共赢合作，不仅能够积聚社会资源，减轻财政负担，更重要的是能够找到明确的服务面向，提高职业教育的办学效益。”吴永刚说，对此，威海职业学院探索实施了“二级学院”发展模式，提出“每个系建一个二级学院”的硬要求，以专业群为单位，主动与一至两个威海重点企业对接，开展校企深度合作，由企业提供设备、产品、工艺等生产资源作为教学资源，学院与企业共同制定课程、专业教师与技术人员互通互派，学生实习直接上岗，形成“你中有我、我中有你”的互动共赢局面。

破解校企合作“一头冷、一头热”问题，山东省加强顶层设计，完善税收优惠政策、开展混合所有制改革、大力推进职教集团建设等，校企合作成效显著。

“我们明确了9项校企合作税收优惠政策；建立职业院校学生实习责任保险制度，将学生实习实训补贴和投保经费统一纳入公用经费补助范围；将校企合作项目收费标准浮动幅度由不超过20%提高到30%；遴选120个左右校企合作一体化办学示范院校和企业项目，进一步调动校企合作的积极性和主动性。”山东省教育厅相关负责人说，同时，我们还推动组建多元主体参与的191个各级各类职教集团（产教联盟）、技术技能积累创新平台197个，参与行业企业4300余家。积极开展职业院校混合所有制改革试点，首批9个混合所有制改革试点公有资本6.5亿元，拉动社会资本投入22.3亿元，全省开展混合所有制改革的职业院校达到40余家，形成集群效应。

推动职业教育混合所有制办学的健康发展，要结合办学实践中遇到的困难和问题，建议采取如下对策:

一是要进一步解放思想。

要破除“非公即民”的二元思维桎梏，在全社会营造有利于发展职业教育混合所有制的舆论环境。

二是要完善法律法规和政策体系。

建议从国家层面制定相关法规和政策性文件，在办学的法律地位、机制属性及管理体制等方面作出明确界定，为之提供法律保障和政策依据，推动理论上的突破和体制机制创新。

三是加大配套政策支持力度。

在财政政策方面，地方财政对新建混合所有制院校应当给予建设资金支持和一定过渡期内的运营补贴，混合所有制院校可按股权比例享受公办院校生均拨款政策。

在税收政策方面，积极落实社会力量举办教育的税收优惠政策，并研究出台支持混合所有制办学的专门税收机制。

在金融政策方面，建立职业教育发展基金或在产业扶持资金中切块用于职业教育，同时引导和支持金融机构创新服务模式，开发适合混合所有制办学项目特点的多元融资品种。

在人事政策方面，继续按生师比标准为混合所有制院校核定事业编制，支持学校实施更加有效的人事绩效政策。

在土地政策方面，混合所有制办学项目用地，可享受公办院校的用地政策，也可制定和采取更灵活的政策，符合划拨用地目录的，可通过划拨方式供地，鼓励参与企业以出让、租赁方式取得土地。

四是给予教育行政管理层面的支持。

在专业课程设置、师资选聘、工资发放、人员编制、机构设置、学费收取等方面，混合所有制学校可以拥有更大的自主权。在招生计划方面给予倾斜，招生录取方式可以试行注册入学。鼓励和支持混合所有制院校探索构建从中职、高职到应用技术类的本科、研究生的技术技能型人才培养上升通道。

五是要创新管理体制机制。

混合所有制院校要实行党委领导下的董事会管理模式。允许公办学校党政领导干部在举办的混合所有制二级学院中兼任领导职务或进入董事会。对公办院校管理人员在混合所有制学校担任领导职务的，按照党管干部的原则，明确干部级别，以稳定管理队伍。要建立董事会、院务会和监事会相互独立、相互支撑的机制，以保证教学的质量和教育的公益性。对混合所有制学校的产权界定明确政策界限和操作程序，探索新的收费管理机制，明确收益分配方式，以调动社会资本举办职业教育的积极性。