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职教视角：职业教育“产教融合，校企合作”政策落地情况分析
深化产教融合、校企合作是推进职业教育改革发展的重要举措。但国家产教融合、校企合作政策的落地和实施需要地方政府的积极配合，各地只有通过细化具体举措，产教融合、校企合作的作用才能有效体现。各地对国家产教融合、校企合作政策的落实情况如何?是否根据本地区实际细化或出台了促进职业教育产教融合、校企合作的地方法规?是否在推进过程中形成了地方产教融合、校企合作特色?本文旨在通过梳理各地职业教育产教融合、校企合作政策落地情况，分析存在的问题，提出改进的对策。
一、各地对产教融合、校企合作重视程度提高，积极出台政策措施
1.积极响应国家政策要求
国家有关职业教育的重大政策发布后，凡要求各地落实的，都能积极响应。如国务院办公厅《关于深化产教融合的若干意见》颁布后，各地纷纷结合本地实际出台地方落实意见，截至2019年底，在全国31个省级行政区(除港澳台)中，有27个省市自治区发布了本地落实文件，有些省份还结合本地区实际发布地方意见。省级层面，安徽、河北、山西、辽宁等省在半年内就发布了本省关于产教融合的实施意见;市级层面，浙江的杭州、绍兴等的10余地市，江苏的南京、扬州，安徽的宣城、滁州，山东的青岛、威海，以及柳州、天水、榆林等几十个城市，进一步发布了本市一级的关于深化产教融合的实施意见。由此，形成了国家、省、地市三级合力推进产教融合发展的局面。
2.结合实际推进政策实施
各地有关深化产教融合的政策，大多能结合本地职业教育发展水平和产业发展状况及预期来制订政策目标和实施项目。
如甘肃省《关于深化产教融合的实施意见》提出，要“将产教融合作为促进经济社会协调发展的重要举措”，把职业教育与区域发展统筹考虑进行布局，职教发展方面结合城市群功能，构建以兰州为中心的核心发展区、其他13个市州区为重点推进区;产业发展方面同样与职业教育专业设置一并规划，“中部地区以兰州为中心，重点加强石油化工、有色冶金、先进制造、商贸物流、金融等产业相关专业建设;河西地区以构建河西内陆河流域生态屏障为重点，重点加强清洁能源、戈壁农业、通道物流、文化旅游、生态林果业等产业相关专业的开发;陇东南地区着力加强与先进制造、电子商务、文化旅游、保健养生、民族文化等产业相关专业的建设”。
福建省《关于深化产教融合十五条措施的通知》提出，推动学科专业建设与产业转型升级相适应，在主导产业方面，“重点建设新型显示、集成电路、高档数控机床、工业机器人、海工装备、精细化工等学科专业”;在战略性新兴产业方面，“加快建设新一代信息技术、新能源汽车、生物与新医药、节能环保、新能源、新材料、海洋高新等产业急需紧缺学科专业。”
安徽省《关于深化产教融合的实施意见》提出，“支持合芜蚌国家自主创新示范区、皖江城市带承接产业转移示范区发展高等职业教育，重点打造全国重要的先进制造业职业教育基地。支持皖北、皖南和大别山区统筹中高职发展，推进职教园区建设，打造一批‘江淮工匠’培养基地”。
可见，各地在出台地方政策时，统筹考虑了当地职业教育的发展水平、特色、定位，以及当下和未来产业发展特点、趋势、需求，据此进行了科学规划，体现出地方产教融合政策的针对性和落地性。
3.各地政策注重特色与创新
在出台地方版的“关于深化产教融合的若干意见”时，有些省提出了不少有特色的做法，如广东省将产教融合建设纳入了高校绩效评价体系;浙江省建立起地方政府对接高等院校、高等院校对接企业，促进地方的创新发展和产业转型、促进高等院校的内涵建设水平提升的“双对接、双促进”机制，又提出“五个一批”(即：一批产教融合工程项目、一批产教融合型企业、一批产学研政用产教融合新联盟、一批产教融合示范基地、一批产学合作协同育人项目)产教融合体系建设;山东省计划到2022年培育和打造对接“十强”产业的100个左右专业集群;江苏省在今后5年，每年认定100家左右“产教融合型”企业，并给予这些企业在技术改造等方面的政策优惠和优先支持。
同时，各地在产教融合的体制机制方面也有创新、有突破，与产业经济的融合度在不断加深。天津市形成了政府、行业、企业、学校、研究机构五方携手联动的职业教育发展新机制;宁波成立国家职业教育与产业协同创新试验区;福建省开展了学校企业双主体、“七个二元”的校企合作人才培养模式改革;湖南省株洲市着力构建紧密型产教融合，特色专业群对接当地10大重点产业，实现职业院校专业设置对当地优势产业的全覆盖。
二、各地落实产教融合、校企合作政策的积极性存在差异，政策措施的操作性有待提高
各地虽然对国家产教融合、校企合作政策进行了积极回应，但在具体实施过程中，各地的积极性、推进力度还存在着不小的差距，并暴露出政策落地过程中的一些共性问题，主要表现为政策措施的可操作性较弱，缺少政策保障和监督考核机制，政策的创新性有待提升等。
1.出台的政策措施可操作性不强
比对各地出台的产教融合、校企合作文件，发现大多是逐条对应国家政策文件的宏观性指导意见，有些地方在出台的文件条目后面附上了任务分解表或是列出了相关负责部门，但大部分省份地区还缺少进一步落实细化可操作的措施。
目前来看，近两年有新出台或修订过类似校企合作产教融合促进条例或实施细则方案的仅江苏、吉林、湖南、福建等10余个省市，相对来说操作性较强。如《江苏省职业教育校企合作促进条例》将学校、企业、行业各自应该怎么做、互相之间如何合作，以及县级以上地方政府该做什么，发改、科技、工信、财政、人社等部门又该怎样配合等，都做了具体规定。这类可操作性强的政策比较少见，大部分地区出台的文件缺少此种特质。
如H省在本省的实施意见中提到：“在制定实施经济社会发展规划以及区域发展、产业发展、城市建设和重大生产力布局规划时，统筹优化教育和产业结构，将促进产教融合作为重要内容，将教育优先、人才先行融入我省建设‘六个强省’、打好‘三大攻坚战’等目标任务，明确产教融合发展政策措施、支持方式、实现途径，谋划扶持一批重大项目”，该条款后列出了责任单位“省发展改革委会同有关部门、各市县人民政府”，但如何具体实施，各部门如何各司其职又分工协作落实该项工作，还缺乏具体的实施细则。
又如S省在本省的“校企合作促进办法”中规定：“各级地方政府及部门应统筹推进校企合作。支持将职业学校建设在产业园区，支持大型企业建立‘厂中校’，支持职业学校建立生产性实训基地、产学研园区、‘校中厂’，对校企合作设置的适应就业市场需求的新专业，在实验室、实训基地等硬件建设和设备购置、师资配备、兼职教师聘用等方面予以支持。”根据这条规定，学校或企业要建“校中厂”或“厂中校”时，要找当地政府的哪个部门落实?企业和学校的主管部门是否相同、要申报的流程与操作是否一致?文件中并未说明。诸如此类的问题在其他省市政策中也较为常见，说明政策可操作性弱是各地普遍存在的问题。
2.各地推进产教融合校企合作的力度存在较大差异
大部分地区虽然按国家要求出台了政策文件，并正在逐步落实，但各地推进力度差异较大。浙江、江苏、广东等职业教育发展较好较快的地区不仅产教融合、校企合作政策出台早，而且措施也比较有力。
浙江省宁波市早在2009年3月就出台了我国第一部地方校企合作法规《宁波市职业教育校企合作促进条例》，2011年又发布了《<宁波市职业教育校企合作促进条例>实施办法》作为《条例》的配套规章。
杭州市在2014年发布《关于印发杭州市属高校产学对接工作实施意见的通知》，对行业企业和学校的“产学对接制度建立和如何实施”提出了具体指导意见，2020年2月又发布了《杭州市人民政府办公厅关于深化产教融合的实施意见》;嘉兴市、湖州市长兴县等也都出台了各自的地方政策。
2019年江苏省出台了地方法规《江苏省职业教育校企合作促进条例》，要求学校和企业都要制定校企合作规划，并要有相关的工作机制和专门机构、人员负责此事，学校、企业、行业之间还可以联合举办混合所有制学校、二级院系、职教集团或者其他形式的产教联合体等，并且鼓励合作构建教育国际合作体系。
深圳为深化产教融合、校企合作，探索“政府出补贴、企业出场地、校企共建共享”的建设模式，累计投入资金3.5亿元，建成产教融合、校企合作实训基地189个;广东省在2018年5月底发布的《广东省职业教育条例》中，专门就有关校企合作事宜做出规定，如要求规模以上企业不仅要有专门的校企合作制度，还要“安排专门机构或者人员与职业学校开展相关工作”，而当地政府须建全企业在校企合作中的成本补偿机制。
然而，也有很多地方对政策的推进比较缓慢，如湖北、贵州、宁夏等地至今没有出台过深化产教融合的地方性文件;公开渠道也未找到新疆、内蒙古、西藏、青海、天津、辽宁等15个省市校企合作促进条例或办法。与此相对的，一些副省级城市，如杭州、宁波、深圳、大连、南京、哈尔滨、青岛，以及部分省会城市和普通地市，如南昌、南宁、石家庄、沈阳、芜湖、宁德、绍兴、宣城、扬州等，都有自己市一级的地方政策和具体举措。相较之下，各地政策推进落实的差异性较为明显。
3.缺少产教融合校企合作的监督考核机制
在地方政府出台的有关产教融合校企合作的政策或实施意见中，宏观性条文多，具体监督考核方面的措施比较缺乏，有涉及的也大多是关于要求财政部门加强对校企合作专项资金的监管。如：河南、江西、山东、吉林、上海等大部分省市;也有部分地区在出台深化产教融合、校企合作意见时，提到了要强化监管确保政策落实，或是请第三方来监督，但并未有具体举措或考核细则，如黑龙江在《关于深化产教融合的实施意见》中要求“强化监督指导，检查政策落实、监管措施、扶持政策执行情况，对发现的问题逐项整改，确保政策落到实处”;浙江省则提出“建立深化产教融合督促检查机制……对重点任务和重点项目加大督查力度，强化事中监督管理和事后评估验收，及时通报反馈”。
当然也有部分地区已经开始探索一些较为具体的可操作的措施，如《江苏省职业教育校企合作促进条例》中，提到了“教育、人力资源和社会保障等部门应当建立职业教育校企合作考核制度，将考核结果作为相关评先评优、项目资助等的重要依据”“有关行政部门、行业主管部门应当推进学校和企业诚信体系建设，将学校和规模以上企业开展校企合作情况列入学校质量年度报告和企业履行社会责任报告”;湖南省在《关于深化产教融合的实施意见》中要求“建立健全产教融合绩效考核与督查机制，将产教融合情况作为地方、行业企业和学校绩效考核、获取财政性资金和项目、表彰奖励的内容或条件。教育部门要把产教融合纳入职业学校、高等学校办学水平评估、领导班子考核、学科专业评价调整的重要指标。支持社会第三方机构开展产教融合效能评价，健全测量评价体系”。这些明确的考核与监督要求在其他各省市的政策中比较少见。然而即便在政策中有提及监督考核的，针对的对象也主要是职业院校，其次是企业，但对于同样应该参与此项工作的有关部门、行业等是否有所作为，则缺乏制约或奖惩性的举措。
4.地方政策的针对性创新性有待提升
在国家发布的有关产教融合、校企合作的各类政策中，大多要求地方政府结合本地实际贯彻落实，如国务院办公厅《关于深化产教融合的若干意见》在第七条组织实施中明确提出“各省级人民政府要结合本地实际制定具体实施办法”。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》第六条，提出“地方政府要切实承担主要责任，结合本地实际推进职业教育改革发展，探索解决职业教育发展的难点问题”。
因此，各地努力结合实际出台具有针对性的措施，如广东省《关于深化产教融合的实施意见》的文本形式首先跳出了国家政策的框架，自成体系，内容方面提出“将产教融合建设纳入高校绩效评价体系”“推进教育‘放管服’改革”;浙江省在推进产教协同育人方面提出“支持应用型本科高校、职业学校建立学生创新创业或学科(技能)竞赛成果转换课程学分制度”;陕西省提出了诸如职教高考、职业教育和高等教育分类评价体系建立等政策，创新性明显加强。但是，通过对各地方出台政策的比较分析发现，多数地方出台的政策或意见，许多条文是国家政策的“翻版”，未能很好地根据本地职业教育发展特点、经济和产业状况来制订针对性的措施。
以地方落实国办发布的《关于深化产教融合的若干意见》为例，安徽、河南、新疆、西藏、重庆、云南等地出台的政策，文本结构基本上是国家文件的“拷贝”;内容上除了“构建教育和产业统筹融合发展格局”这一条有结合本省情况来制定外，其他条目个性化措施不多。同时，横向比较各地出台的政策条文，雷同性也比较高，如关于企业参与途径、“引企入教”改革、生产性实习实训基地建设、校企协同育人、“双师型”教师队伍构建等条目，很多省的政策读起来几乎没什么差别，地方政策针对性和创新性明显不足。
三、推进地方职业教育产教融合、校企合作政策落地的对策
1.地方要高度重视产教融合、校企合作在推进经济发展中的作用
区域经济发展和产业转型升级不仅需要高精尖的本科院校和科研院所，更需要来自现代职业教育体系的支撑;现代产业的发展，必须要有高素质的技术技能人才支撑。地方政府要高度重视产教融合、校企合作在推进职业教育发展、推进企业动能提升、推进产业创新、推进经济转型升级等方面的重要作用。大力推进职业教育产教融合、校企合作，不仅可以促进职业教育的内涵建设、水平提升，而且能与企业共建产教融合型企业，共同开展技术研发与工艺改进，提高企业生产效率;职业学校的人才培养更好地与企业需求对接，从而为地方培养出更多高素质技能人才，推进地方产业转型升级。
2.强化政策落地落细，提高可操作性
地方政府要结合本地经济转型发展需求和社会发展需要，建立和完善产教深度融合的推进措施、实施细则，研究并出台多方参与机制、保障体系、考核评价体系、激励机制等，从政策及制度层面，构建起促进产教融合、校企合作发展的政策环境。要研究出台细化行业企业办学的政策和措施，激发行业企业参与职业教育的内生动力，积极鼓励企业申报国家产教融合型企业。要注重实施细则或措施的针对性和可操作性，确保能落地施行。要强化政策创新，根据本地职业教育发展状况和产业特点借鉴先进地区发展经验，如提供优惠贷款、专项补贴，搭建区域性的资源融合平台，统筹本地的行业企业资源和教育资源，以提升各类信息及需求的互通互动，实现资源优化组合。尝试“首问负责制”“最多跑一次”等便捷措施，简化办事流程，为校行企之间的合作提供帮助，解决企业困难，引导校企双方形成深入合作机制。
3.建立考核机制，提高政策实施的成效
产教融合、校企合作政策落地，还需要配套考核机制，才能更好地落实，才能实现可持续发展。地方政府可以引入第三方评价机构，建立产教融合、校企合作的评价督导考核机制，对产教融合、校企合作实施情况进行及时反馈和针对性指导。由于产教融合、校企合作涉及教育和产业两个层面，因此，政府要协调教育、发改、财政、人社、工信、国资、科技等部门共同参与。如定期考核评估职业院校在产教融合、校企合作方面的实际作为和成效，同时要求学校在每年的质量年度报告中专门汇报此项工作，衡量是否对学校整体发展、教学改革、人才培养、师资队伍建设，尤其是社会服务及贡献等方面产生积极的影响，将考核结果作为学校获得各类项目申请、资助、评优，甚至是学校办学水平认定等的重要依据;对行业企业也同样制订相应的考核评价细则，同样作为获得各类政策支持和资金资助、奖励的重要依据。此外，作为牵头部门的各级政府，也可考虑对参与其中需承担相应工作的部门，如发改、人社、经信等，要求其在年度工作考核中将推进产教融合、校企合作工作作为其中一条列入，公开接受各方监督，形成产教融合、校企合作的发展合力，切实提高产教融合校企合作成效。
本文摘自《中国职业技术教育》2020年第16期，如有转载请注明出处。
引用本文请标注：张静.职业教育“产教融合校企合作”政策落地的地方实践[J].中国职业技术教育，2020（16）：49-53.